范恒山

　　國務院審議通過的《優化營商環境條例》規定：“本條例所稱營商環境，是指企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。”實際上，從企業的籌備開辦到最后的關閉清算，整個過程所涉及的體制與政策因素，都是營商環境。營商環境涉及投資經營的活躍度、社會的創新度，以及地區發展的競爭力和可持續能力，非常重要。

　　對簡政放權和營商環境的關系，我們需要有一個清晰的認識

　　總體上說，這些年以“放管服”為抓手推進營商環境建設，主要是圍繞兩個詞展開的。一個是“提效”，即提高效率；另一個是“讓利”，即提供優惠。所謂“提效”，就是對原來審批程序過繁、耗時過長、成本過高的審批管理方式進行改革，提高效率。簡政放權也好、優化服務也好，主要是圍繞此來下力氣的。其路徑主要依靠體制改革、管理創新和科技手段賦能。而“讓利”主要是對投資經營主體施以差別化的土地、財政和金融等政策來體現，在很長一段時間，一些地方政府把它作為招商引資的一個重要手段，也把它作為優化營商環境的一個重要內容。“提效”也好，“讓利”也好，在一定時期和一定條件下都是必要的。企業希望相關審批在項目上盡可能減少，在時間上盡可能縮短，在成本上盡可能降低，也希望在土地、貸款、稅收等方面獲得優惠，所以，對于政府的“提效”和“讓利”，企業或企業家們是高興的和高度認可的。但如果把營商環境建設主要放在“提效”和“讓利”之上，則是有局限性的，也是不可持續的，最終是走不下去的。我們要重視這一點，從而研究把握正確的推進營商環境建設的思路與方向。

　　為什么說固守過去的做法是不可持續的呢？先說“讓利”。隨著社會主義市場經濟體制不斷完善、經濟管理日益科學規范，以及與國際高水平的投資貿易規則對標接軌，以減免稅為主體形式的讓利做法不宜持續也不可持續。從國際上看，發達的市場經濟國家和地區，很少有通過稅收減免、土地低價和無償地轉讓等進行招商引資的。所以，“讓利”不是市場經濟的基本做法，也不是成熟的宏觀管理和經濟調節的主要手段。這條路，開始走走也許是必要的，但越往后走會越窄，最終會成為死路一條。事實上，現在全國大部分地區已不再把營商環境建設的重點放在這個上面，相關的制度與法規也為此種做法設置了障礙。總體來說，“讓利”這條路對市場經濟的發展不是一條有效的路，也不是一條光明的路。

　　再說“提效”。圍繞提高辦事效率，各個地方采取了許多有效的舉措。這方面的例子不勝枚舉。比如浙江，在“簡政放權”方面做出了創新性的努力，一些舉措成為全國效仿的典范。比較有名的是“最多跑一次”的改革。我們注意到，對標浙江的“最多跑一次”，有的省提出“零跑動”，那么再往下去就應該是“不僅不要你們跑，我還幫助你們跑”，但這樣能持續進行下去嗎？事實上，提效也是有限度的。管理清單再短，必要的審批也不能丟棄；審批時間再短，也不能為零。所以，在“提效”方面總會是有限度的。如果僅僅拘泥于此，營商環境建設是不會有光明前途的。所以我一直不太贊成各個地方圍繞“最”字做文章，但很多地方恰恰中意于此，喜歡提“清單最短”“程序最簡”等要求，實際上，這樣提既不符合科學原理，在實踐中也很難做到，往往會流于空談、墮于形式。當然，我們充分理解各級政府在營商環境建設方面的責任心和創新性努力。但凡事要講科學、要合規律。

　　對營商環境建設來說，做到所謂“最”并不是特別重要的。特別重要的是什么呢？我思考，主要可以歸納為這樣四句話：第一句，管理內容重點不在于“少”而在于“準”。現在許多地方在比較管理清單上誰的項目更少，不該管的管了顯然不對，但該管的不管顯然也不對，清單上的管理項目再少，也不可能把它全部取消。所以，關鍵不在于“少”，而在于“準”。哪些該管，哪些不該管，要清楚明白。第二句，治理方式重點不在于“松”而在于“公”。簡政放權并不是放手不管，有些該管住的絲毫不能放松，但無論是松還是緊，管理的基點都應公平公正，不能預設立場，不要區別對待，不可對同一件事的評價使用兩種規則。第三句，政策指向重點不在于“惠”而在于“信”。出臺的政策不應把優惠作為主基調，重點在“減”、“免”、“補”等上做文章，而應當是圍繞提振投資者信心，增強社會的能動性、創造性上下功夫。第四句，服務舉措重點不在于“多”而在于“實”。出臺的許多文件往往是“拉條子”的寫法，三十條、五十條，不一而足。措施多固然好，但關鍵是要落地，或者說要落到實處，真正幫助企業和老百姓解決實際問題，否則，就會陷于空談。那樣的話，可能會造成比不出文件更差的效果。總之，對簡政放權和營商環境的關系，我們需要有一個清晰的認識。

　　我國未來營商環境建設的方向可以概括為實現兩個轉變——從“灑甘霖”轉向“解危困”，從“給方便”轉向“壯信心”

　　對營商環境建設，二十大報告強調了兩條。第一條，要營造市場化、法治化、國際化的營商環境。這一條是這些年國家各種文件常常強調的。第二條，完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，優化營商環境。這一條有新的概括，非常重要。根據黨中央、國務院的要求，我認為，我國未來營商環境建設的方向可以概括為實現兩個轉變。第一個轉變，是要從“灑甘霖”轉向“解危困”，也就是由普惠服務延展到精準管護。過去有關政策制定和體制創新主要是面向整體和所有對象的，可以說是普降甘霖，這當然是對的，但這樣面向整體的政策對個體而言存在著針對性不強、獲得感不大的問題。另外，這類政策不利于監管。政策出臺后，落地了沒有，沒有部門監督，也很難摸清楚實際情況。結果是，你出你的政策，我的急難雜癥，仍然得不到解決。所以，要進一步加大政策服務的深度，在繼續做好普惠性政策設計時，進一步聚焦每一個企業的具體需要，開展定制化、個性化的服務，真正使政府的政策成為為每一個企業排憂解難的具體方案。這樣，企業就有了實實在在的感受，從而體驗到政府營商環境建設的具體進步。所以，這個轉變是非常重要的。第二個轉變，是要從“給方便”轉向“壯信心”，也就是由政策優惠深入到制度創新。“提效”、“讓利”本質上還是給方便，但對于企業來說，最重要的還是要給他們吃“定心丸”，提振持續創業的信心。這就需要推進一系列的制度創新，包括一些基礎制度的創新。

　　結合這兩個轉變，我認為，下一步營商環境的建設應緊扣五個詞做文章。第一，“公正”。公平維護一切市場經濟條件下所需要的經濟成分的權利，包括平等保護財產權利，公平地、無差別地為所有市場經濟主體提供財政金融等政策服務，公平地解決各類企業面對的各種具體問題。企業有所求，政府就有所為，這種“為”，不只是籠統的或大而化之的，更應該是具體的或有的放矢的。第二，“透明”。政策制定既不能在書齋里進行，也不要關在書齋里搞神秘主義，要向全社會公開，使老百姓一目了然。也就是說，政策要有極高的透明度，做到上網可查、一看便知。政策透明包含一個很重要的思想，就是內涵清晰、無需注解，沒有題外話，沒有意中意。現在有些文件的確晦澀難懂，不要說普通老百姓看不懂，連許多專家也搞不明白，所以需要第三者來解釋。但第三者解釋有時候就可能變形走樣。第三，“穩定”。政策法規等不僅要可把握，也要可持續，即保持連續性、穩定性，做到新官要理舊賬，人走茶也不涼。第四，“誠信”。政府要帶頭講誠信，以信感人、以信立威、以信樹誠。同時要帶動社會誠信，全面提高社會的誠信水平。要認識到，誠信是成熟的市場經濟的本質特征，也是良好的營商環境的核心內容。第五，“實在”。“實”是一切措施的生命所在，一定要把所有有效的措施落到“最后一公里”，落到老百姓的鍋臺灶頭，落到企業的車間機床上。良好的政策措施不能搞花架子，不能浮在表面，不能只是為乘一時的快意。

　　（作者為中國區域經濟學會顧問）